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I.- Gobernanza, Gobierno Abierto y Facilitación.

Cada día más escuchamos hablar del término “gobernanza”, en referencia al modo en que se generan las interacciones y acuerdos entre gobernantes y gobernados para administrar y dar soluciones a los problemas de los ciudadanos.  Si bien se pueden rastrear las raíces profundas de este vocablo en la Historia de las Ideas Políticas, hay consenso dentro de la literatura académica en que el desarrollo del concepto y los primeros intentos de generar mecanismos para su puesta en práctica, tienen su punto de arranque alrededor de los finales de la década de los 80, principios de los 90 del siglo XX. Por otra parte, hubo una convergencia temporal, creemos que no sólo anecdótica, entre este inicio de la difusión del concepto y las primeras experiencias de Gobernanza, con la consolidación en las sociedades occidentales de los impulsos de globalización, el uso masivo de la World Wide Web y la aparición del fenómeno de la instantaneidad en las comunicaciones.

Decíamos que la convergencia, posiblemente, no sea sólo anecdótica o mera coincidencia temporal. Los cambios ocurridos en los entornos políticos, económicos, tecnológicos y consecuentemente sociales a nivel mundial, llevaron a una reevaluación de los enfoques tradicionales en el ejercicio del poder y de la toma de decisiones dentro de las sociedades occidentales. Esta reevaluación de “cómo se ejerce el poder” no sólo puso en cuestión los procesos de toma de decisiones de los gobiernos, sino que, también, se extendió a las empresas, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en general. Es así que, por aquella época, nacen los criterios de “organizaciones horizontales” como modelo “alternativo” o diferencial de las tradicionales “organizaciones verticales”. Horizontalidad o verticalidad, mas allá de un simple criterio organizacional de cómo fluye la toma de decisiones, comenzó a ser un criterio valorativo. No debería causar mucha sorpresa, tampoco, que la incipiente aparición del movimiento de lo que hoy conocemos como métodos RAD haya sucedido para la misma época. Si se atiende a que métodos como la mediación o la facilitación tienen en común un desplazamiento del poder desde los tradicionales decisores en la gestión de los conflictos sociales hacia sus protagonistas y por lo tanto una preferencia por la autonomía por sobre la heteronomía, se puede observar una fuerte sincronicidad con los demás fenómenos políticos y sociales de época.

Probablemente, gobernanza, globalización, triple w, instantaneidad de las comunicaciones y RAD, consideradas en conjunto, sean manifestaciones visibles o emergentes de lo que, también para la época, se señalaba como un “cambio de paradigma”. Si bien el término paradigma se acuñó en los años 60 del siglo pasado, su exptrapolación desde el ámbito de la Filosofía de la Ciencia a las ciencias sociales y a la literatura de organización empresarial se dio durante ese fin de milenio. Entendida la idea de paradigma como el conjunto de creencias, valores, supuestos y métodos compartidos por una comunidad, no es muy difícil concluir que por aquellos años operó en las sociedades occidentales un cambio importante cuya vigencia dura hasta nuestros días, en las que, posiblemente, nos estamos enfrentando en tiempo real, a tranfrmaciones radicales como la que propone el acceso masivo a la Inteligencia Artificial.

Antes de avanzar en los rasgos que hoy entendemos decisivos en la construcción de la idea y de las prácticas de Gobernanza y cuál es el aporte de los métodos RAD a la misma, habría que señalar que, con anterioridad, disponíamos del concepto clásico de gobernabilidad que también ancla en el poder y su ejercicio. Si bien ambos conceptos, gobernabilidad y Gobernanza, suelen usarse de manera intercambiable, hay materia suficiente para establecer la diferencia. Así, la gobernabilidad se refiere a la capacidad del poder o de un gobierno para tomar decisiones con eficacia, o dicho en otros términos, a la capacidad de crear normas que regulan conductas sociales y que esas normas se cumplan espontáneamente o las pueda hacer cumplir. La Gobernanza, en cambio, siempre se refiere a los procesos, las formas, el modo centralizado o descentralizdo, la autonomía o la heteronomía, en la toma de esas decisiones que regulan los comportamientos sociales y a su consecuente eficacia.

Entonces, la gobernanza, si bien es un concepto temporalmente dinámico, en principio, se refiere a los “cómo”, en cuanto a los procesos utilizados y a los “quién o quiénes”, en cuanto a los sujetos que involucra, habilitados o convocados en la toma de la decisión normativa. Así, podríamos fácilmente observar que, por ejemplo, una tiranía, aunque sea electiva, puede tener un grado muy alto de gobernabilidad en cuanto a la toma de decisión y al grado de acatamiento, pero, un grado muy bajo o nulo de gobernanza, desde el punto de vista de los procesos utilizados y los sujetos involucrados, habilitados o convocados en la toma de decisión que regula los comportamientos sociales. Se podría afirmar, sin mucho riesgo de equivocación, que los rasgos fundamentales de esa toma de decisión de la tiranía de nuestro ejemplo, son la centralización, la heteronomía y si se quiere, como mencionamos anteriormente, la verticalidad; en cambio, una buena gobernanza conlleva los rasgos exactamente opuestos a los enunciados: descentralización, autonomía y horizontalidad.

Existe un conjunto de criterios, -dinámicos, sujetos a evolución y creación-, que determinarán una alta o baja gobernanza o, si se quiere, y lo extrapolamos al ámbito valorativo: una buena o mala gobernanza. Dado que en la gobernanza^[1] nos referimos al modo o al cómo, se destaca un núcleo central de criterios que, por una parte, hacen -como ya se vio- a la diferenciación con la gobernabilidad, y por la otra constituyen principios con los cuales esos modos o procesos deberían guardar coherencia. Ellos son: 1.- la apertura de las decisiones de gobierno o descentralización y -como consecuencia de ella-, 2.- la tendencia a una relativa autonomía y/o la participación de los sectores y actores involucrados en la toma de decisión, que a su vez son sujetos normativos. Es decir, en el caso de una toma de decisión que derive en una eventual regulación de conducta, se abre la participación en la decisión a aquellos sectores que serán los sujetos de la regulación. Esta participación en la creación normativa de los sujetos destinatarios de la regulación que la misma conlleva, a su vez, refuerza la gobernabilidad aumentando la eficacia de las decisiones, ya que como sabemos con abundante comprobación empírica, hay una mayor tendencia al cumplimiento de las decisiones y las regulaciones cuando se participa en su creación. Sintetizando, hay una relación directamente proporcional entre la autonomía y la eficacia normativa. Así, si hoy tuviésemos que ensayar una definición actualizada de gobernanza, la misma debería, necesariamente, contar con los criterios ya mencionados de apertura y participación y, en su evolución, podríamos agregar criterios que se fueron sumando: la transparencia de las decisiones, la rendición de cuentas por parte de los gobernantes, el fomento de las normas superiores del Estado de Derecho, la inclusión en la decisión de sectores tradicionalmente desfavorecidos. Ya en la actualidad, se suman como criterios la responsabilidad en el cuidado del medio ambiente, la responsabilidad en la toma de decisiones económicas que puedan afectar el bienestar general, y el desarrollo sustentable. En esta evolución de la idea y de la práctica de gobernanza desde principios de siglo al presente, se fue dando una muy lenta pero constante implementación de los criterios mencionados que derivó en lo que hoy se conoce bajo el nombre de Gobierno Abierto^[2]. El impulso surge, fundamentalmente, desde las instituciones globales y las organizaciones interestatales o multilaterales -muchas veces financieras-, mediante la creación de iniciativas y programas que luego son recepcionados en las legislaciones de los gobiernos nacionales y en ocasiones por los gobiernos subnacionales. Lo mencionado responde al fenómeno que venimos señalando: los criterios que hacen a la gobernanza o Gobierno Abierto tienen una íntima relación con los procesos de globalización. En ese sentido, existen indicadores globales como el “Indice de Gobernanza Mundial IGM” del Foro para una nueva Gobernanza Mundial o el “Worldwide Governance Indicators” del Banco Mundial que evalúa indicadores que cubren áreas como el estado de derecho, la efectividad gubernamental, el control de la corrupción y la calidad regulatoria. El Banco Interamericano de Desarrollo produce el "Índice de Gestión Fiscal y Gobernanza" (Fiscal Management and Governance Index, FMG), que evalúa la gestión fiscal y la gobernanza en los países de América Latina y el Caribe; el Freedom House produce el "Informe de Libertad en el Mundo" (Freedom in the World), que evalúa la libertad política y los derechos humanos en países de todo el mundo; y el Open Government Partnership, OGP, es una alianza internacional para el fomento e impulso de las prácticas de Gobierno Abierto que incluye a 75 países, entre los que se encuentra la Argentina.

Ya que involucra a nuestra región y a modo de ejemplo del funcionamiento de estas iniciativas y mecanismos, mencionaremos el del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que amén de la elaboración del ya mencionado Índice de Gestión Fiscal y Gobernanza, en sus políticas de financiación de los Estados parte de proyectos de desarrollo, que puedan conllevar impactos sociales o ambientales negativos o no deseados, cuenta con una oficina independiente de la gerencia de Banco, denominada Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación, por su sigla MICI, que interviene ante denuncias de impactos sociales y/o ambientales negativos, diseñando procesos facilitados en los que participan las comunidades afectadas, los gobiernos prestatarios y el mismo Banco, en la búsqueda de soluciones aceptables para todas las partes involucradas.

En nuestro país, y como consecuencia de esa acción supranacional de organismos internacionales, existen en la actualidad: 1.- el Plan de Acción de Gobierno Abierto en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP) que es un plan de gobierno que establece compromisos para promover la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas por parte de los gobernantes. El plan incluye acciones como la publicación de datos abiertos, la promoción de la participación ciudadana en la toma de decisiones y la lucha contra la corrupción; 2.- la Mesa Nacional de Gobierno Abierto que se formalizó a partir de la Resolución 132/2018 de la Jefatura de Gabinete de Ministros, que crea un espacio dentro del gobierno como instancia de coordinación entre el gobierno y la sociedad civil para articular esfuerzos en la promoción de políticas de Gobierno Abierto y  3.- algunas leyes como la Ley 27520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación del Cambio Climático, que establece un complejo esquema de Gobernanza conformado por el Gabinete Nacional y un Consejo Asesor integrado por científicos, universidades, ONGs, comunidades y pueblos originarios, partidos políticos, sindicatos y empresas.

Hacer una evaluación del grado notablemente bajo de difusión, implementación y éxito de cada una de las iniciativas de Gobernanza nos sometería a un trabajo que excede, por mucho, los cometidos del presente artículo, al igual que tratar in extenso todos los obstáculos que puede encontrar el desarrollo y anclaje de las prácticas de gobernanza dentro de los propios gobiernos y en las sociedades más allá de la mera recepción normativa por parte de los Estados nacionales. Sin embargo, vale la pena enunciar algunos, a saber:

• La tradicional cultura burocrática. La propia dinámica de la administración pública, históricamente centralizada, que muchas veces no quiere, no puede o no sabe “cómo” implementar las prácticas de gobernanza, quedando la buenas intenciones atrapadas en una infinita red normativa y de resoluciones ministeriales o creado organismos estatales que no alcanzan a cumplir con su misión. En este sentido, el Gobierno Nacional se encuentra en pleno desarrollo y ejecución de su quinto Plan Nacional de Gobierno, siendo su difusión y alcance muy limitados.
• La Distancia entre la teoría y la práctica. Así como hoy seguimos en un proceso de afianzar instituciones, por ejemplo republicanas, que nacieron de ideas políticas que vieron su nacimiento por lo menos tres siglos atrás, del mismo modo, la Gobernanza y el Gobierno Abierto deberán atravesar un desarrollo de permanente difusión, afianzamiento y puesta en práctica a través de procesos adecuados.
• Falta de Impulso Político. Aquí aparece el viejo y conocido principio “lo urgente se impone a lo importante”. Líderes que llegan a los gobiernos actualizados en criterios de Gobernanza y de Gobierno Abierto y con buenas intenciones, pero que se ven desbordados por el día a día de las urgencias políticas y de gestión.
• La Implacable Resistencia al Cambio. No podemos soslayar esta tendencia inherente a las burocracias estatales.
• La falta de una verdadera voluntad política. Las exigencias de transparencia, apertura, participación y rendición de cuentas, principios básicos de la gobernanza y del gobierno abierto, pueden ser un importante obstáculo para el desarrollo de prácticas corruptas por parte de los gobiernos. Por ello, si bien pueden adherir formalmente e incluso hacer recepción en la legislación de las iniciativas, jamás terminan de poner en práctica los programas de Gobernanza amparándose en las dificultades hasta aquí mencionadas.
• Falta de gobernanza inversa. Como venimos señalando, hay un impulso de las prácticas de Gobernanza que va desde los Organismos Supranacionales hacia los Estados y de éstos, que los “bajan” a la sociedad civil. Sin embargo, el movimiento de Gobernanza no ha tenido, hasta ahora, un desarrollo inverso, es decir, las instituciones y organizaciones sociales no han podido crear procesos que reclamen su participación en la toma de decisiones que los involucra y/o crear agendas temáticas fuera de las que proponen los gobiernos.
• La falta de utilización de procesos adecuados y profesionalizados para implementar criterios de gobernanza. Más allá de legislar o sumarse a normativas internacionales, los estados necesitan recursos adecuados para asumir criterios de gobernanza. La inclusión de la ciudadanía, aún a través de las organizaciones que las nuclean, requiere de una intervensión profesional e idónea que haga eficaz este diálogo tan poco practicado. 

II.- Los MARC y la facilitación en la implementación de la Gobernanza

Hemos mencionado al principio de este trabajo, que había sincronía en el surgimiento de fenómenos tales como la expansión y consolidación de la globalización, la irrupción de la triple W, la emergencia de la instantaneidad en las comunicaciones, la aparición de los criterios y las prácticas que hacían al concepto de Gobernanza que deriva en el actual de Gobierno Abierto, y lo que se dio en llamar RAD^[3], ya sea en su primera versión de Resolución Alternativa como su versión actual de Resolución Adecuada de disputas. En esta segunda parte, nos concentraremos en el vínculo íntimo que se establece entre algunos de los procesos RAD con las prácticas de Gobernanza y de Gobierno Abierto. Antes de avanzar en ese vínculo, debemos observar que, desde la época señalada al presente, por lo menos en nuestro medio, procesos de RAD como la mediación han adquirido una gran difusión, práctica social y fortaleza debido a su consagración normativa en el ámbito nacional para conflictos en vías de judicialización y por los esfuerzos de los gobiernos locales para establecerla como herramienta de resolución de problemas dentro de los ámbitos comunitarios. Ello supone y, a la vez, otorga una ventaja, ya que alguno de sus valores como la preservación de las relaciones, la mirada hacia el futuro, la preferencia de la autonomía por sobre la heteronomía o la no participación de un tercero con el poder para determinar un ganador y un perdedor, tienen ya un cierto anclaje social y cultural. Más allá de la mediación, -de la cual alguna vez hemos observado que, paradójicamente, el Estado Nacional por un lado fomentaba su práctica social, pero, al mismo tiempo, se auto excluía de participar en el proceso-, existen otros métodos también considerados RAD que no han tenido el mismo calado social e institucional. Nos referimos a aquellos procesos multipartes y con agendas multitemáticas que, a los efectos de simplificar, los englobaremos en la facilitación. En una acepción amplia, la facilitación puede aplicarse en diversos contextos (facilitación de grupos, de reuniones, de aprendizaje o de procesos organizativos), siendo el diseño de procesos su nota esencial. Es decir, al existir muchas partes y muchos temas e intereses involucrados, los facilitadores no solamente deben conducir un proceso sino fundamentalmente diseñarlo. Si hilvanamos las dificultades para implementar la gobernanza con las particularidades de la facilitación, vemos cómo ésta deviene en herramienta clave para la gestión de las prácticas de gobernanza que implican, normalmente, organizar diferentes grupos de personas con diferentes temas e intereses, lo que puede suponer la resolución de uno o varios conflictos u ordenar o planificar una acción conjunta que, de no ser facilitada, encontrará en su desarrollo la emergencia inevitable de disputas.

Sin pretender que sean taxativas, mencionaremos siete características y posibilidades que brinda la facilitación como herramienta privilegiada para el desarrollo de la Gobernanza, muchas de ellas tendientes a remover los obstáculos de implementación que hemos mencionado. Cabe destacar que muchas de las características de la facilitación, como las habilidades que encarna el facilitador, son asimilables a las del proceso de mediación y por lo tanto ya tienen cierta acogida en la población.

1.- Diseña y Gestiona Procesos Participativos: La facilitación ayuda a diseñar y gestionar los procesos participativos de toma de decisiones en los que existe como constante las parte múltiples, las agendas temáticas complejas y un universo amplio de intereses. Se planifican las reuniones, los talleres, se organizan las consultas públicas, asegurándose que los métodos y las técnicas utilizadas sean inclusivos y permitan la participación activa de todos los interesados.

2.- Toma de Decisiones Informada: La facilitación ayuda a garantizar que las decisiones se tomen de manera informada y basada en evidencia aportada y compartida dentro del mismo proceso. Ayuda a recopilar y presentar información relevante y significativa, estimula el análisis y la evaluación de diferentes opciones y alternativas y se diseña un espacio que aporta a la reflexión y la conversación fundamentada, en base a la información disponible.

3.- Ayuda a no cometer los clásicos errores en procesos de Gobernanza: Muchas veces los gobiernos, dada la dificultad en la convocatoria, diseño y organización de grandes grupos de personas con intereses diferentes, recurre a la metodología de la encuesta como modo privilegiado de participación y/o de conocer la opinión de los involucrados. Sin desmerecer el valor de estos métodos, el sentido de la información es unidireccional y su interpretación simplificada. La facilitación, por el contrario, se enfoca en el diseño de un proceso de comunicación que requiere la organización de grandes grupos, la identificación de los diferentes colectivos de intereses involucrados, y la circulación de la información entre los actores a efectos de que su participación sea activa y la decisión informada.

4.- Promueve la Visión de Escenarios Futuros: Si bien la técnica de Escenarios Futuros tiene una entidad propia diferenciada de la facilitación, la misma también puede ser usada como herramienta de la facilitación en los procesos de planificación estratégica de las organizaciones o de gobierno. La herramienta de Escenarios Futuros no pretende predecir el futuro con precisión, sino, más bien, ampliar la comprensión de las múltiples trayectorias que podrían desarrollarse en escenarios diversos. Permite explorar y analizar los riesgos, oportunidades, desafíos y las posibles consecuencias en el marco de alentar una toma de decisión informada.

5.- Fomenta la Participación Inclusiva: La facilitación puede ayudar a garantizar que los procesos de Gobernanza sean efectivamente inclusivos y brinden oportunidades para la participación de quienes normalmente quedan fuera de la la toma de decisiones. La facilitación debe crear entornos seguros, de ser necesario confidenciales, neutrales y no discriminatorios, en donde todas las voces sean escuchadas y consideradas.

6.- Organiza la Comunicación Compleja: La facilitación puede ayudar a mejorar la comunicación entre las múltiples partes interesadas, situaciones en las que en caso de no existir un proceso estructurado de comunicación, la misma deviene casi imposible por la gran cantidad de participantes y complejidad de las agendas. La facilitación, al igual que la mediación, debe proponerse la comunicación efectiva, asegurándose de que se escuchen y comprendan las diferentes perspectivas, ayudando a superar barreras de comunicación y malentendidos, siendo ésta una forma de evitar la supuesta participación por la metodología de la encuesta.

7.- Mediar en los conflictos: La facilitación desempeña un papel crucial cuando emergen situaciones de tensión o conflicto. Se enfoca, como la mediación, en la identificación de los intereses (preocupaciones, necesidades, expectativas, valores) subyacentes, para encontrar soluciones mutuamente aceptables.

8.- Fomenta la Gobernanza Inversa: Los procesos de Gobernanza y Gobierno Abierto son, por lo general, iniciativas de programas internacionales recepcionados por los gobiernos nacionales. Por lo cual, la agenda de temas será, normalmente, la que propongan los gobiernos. La difusión y el anclaje social de la facilitación puede ayudar a crear una Gobernanza Inversa, por la cual los grupos de interés, las comunidades, las organizaciones sociales pueden apoyarse en estos procesos estructurados a modo de coordinar la participación y la agenda temática en los pedidos hacia el gobierno, siendo una alternativa mas organizada, amplia y sólida que la tradicional iniciativa popular.

III.- Conclusión - De cara al futuro

Iniciamos este trabajo tratando de demostrar que existió y aun persiste un vínculo estrecho entre la aparición social de las RAD y lo que en su momento se dio en llamar Fenómenos del Mundo Actual: gobernanza, globalización, triple w, instantaneidad de las comunicaciones, quizá con consecuencias visibles de lo que, también, se identificó como un cambio de paradigma. Finalizamos observando que la aparición de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), que derivan en la creación del concepto de Gobierno Digital y la actual irrupción de la Inteligencia Artificial (IA), -cuyo alcance y consecuencias estamos mensurando y profetizando en tiempo real-, impliquen, quizá, un cambio aún más radical que el que protagonizamos hacia finales del milenio pasado.

Probablemente, y recurriendo a la herramienta de facilitación de Escenarios Futuros, estos cambios, quizá dramáticos, se concentrarán en grandes transformaciones en el empleo, la Industria, la economía, la educación, el transporte, la salud y la privacidad, creando nuevas fuentes de discriminación (vale mencionar ilustrativamente la “discriminación algorítmica^[4]” que ya padecemos). En este sentido, es previsible pensar que viviremos una transición en donde las tensiones y el conflicto sean una constante.

Si es cierto que -recurriendo nuevamente al Escenario Futuro-, las disputas por los nuevos repartos y el conflicto de adaptación será una constante de la transición, y sabiendo que los métodos tradicionales de resolución con raigambre en el siglo XVIII tienen muy poco que aportar frente a una realidad que los supera por mucho, quizá, se abra una nueva ventana de oportunidad para los MARC.

Para que ello sea posible, los mismos MARC deberán transformarse al ritmo que imponga la inevitable tendencia hacia el Gobierno Digital^[5].

Publicado mayo 2023