Resumen

Texto

Introducción

La justicia restaurativa en el Perú es un concepto bastante conocido desde hace casi 20 años. Su práctica se ha aplicado y ampliado cada vez más a lo largo del tiempo en distintos contextos, como son los ámbitos penal, escolar, comunitario, familiar y laboral, a través de instituciones públicas y privadas, de la sociedad civil y organismos internacionales como la UNODC[1], la UNICEF y ONG´s, en algunos casos, en estrecha colaboración entre ellas o de manera totalmente individual y aislada. Es evidente, entonces, que cada uno de estos actores institucionales no está en el mismo grado de avance, proceso[2] ni de resultados.

¿Cómo se inició el proceso de implementación de la justicia restaurativa en el Perú?

Durante el año 2004 fue introducido formalmente y por primera vez por la Fundación Terre des Hommes Lausanne (Tdh-L), a través de un proyecto piloto de justicia juvenil restaurativa (en adelante JJR)  en el ámbito penal, antes que cualquier otro sector[3]. Este proyecto se fundó a partir de un diagnóstico sobre el sistema de administración de justicia para adolescentes, revelando de manera clara y objetiva sus problemas, obstáculos y limitaciones, aunque ya eran conocidos debido a las reiteradas recomendaciones del Comité de Derechos del Niño de la ONU[4] a Perú, que en numerosas oportunidades señaló su preocupación respecto a la administración de la justicia juvenil: la figura del pandillaje pernicioso; personal insuficiente inadecuadamente capacitado; las precarias condiciones de los centros de detención, sin contar con supervisión especializada; y la falta de desarrollo y aplicación de las medidas sustitutivas a la detención, a pesar de que aquellas estaban incluidas en el Código de los Niños y Adolescentes (CNA) desde junio de1993[5].

Hay que recalcar que el proyecto piloto de JJR, puesto en marcha a finales de 2004 por la Fundación Terre des hommes Lausanne (Tdh-L)[6],  fue planificado, coordinado y ejecutado con varias instituciones del Estado y de la sociedad civil, cada una asumiendo responsabilidades compartidas y específicas, y además, contando con una asesoría y acompañamiento periódico de algunos expertos extranjeros, reconocidos internacionalmente en esta materia[7].

Luego de cuatro años de ejecución del proyecto piloto se pudieron evidenciar algunos resultados positivos y sorprendentes, como un incremento del uso oportuno de la remisión fiscal[8], un acompañamiento y orientación profesional de los adolescentes en conflicto con la ley, implicando a sus familias y respectivas comunidades y los primeros acercamientos entre víctimas y adolescentes infractores a través de la mediación penal. Además, la puesta en marcha de un proceso formal y periódico de formación de los operadores, la gestión de un sistema confiable de recolección de datos, la publicación periódica de materiales pedagógicos e informativos para la población en general, en un lenguaje común -entre otros, la revista “Justicia para Crecer” [9]-, así como herramientas, estudios e investigación[10].

El importante éxito  de una conferencia internacional sobre la JJR[11], en noviembre de 2010, impulsada y organizada por la Fundación Terre des Hommes Lausanne con el apoyo del sector público y privado, permitió el surgimiento de la “Declaración de Lima”, adoptada por la UNICEF[12]. Hasta hoy, es considerada como un instrumento valorado en el ámbito de la JJR.

En el año 2010, el proyecto piloto evolucionó y se convirtió en el “Programa Nacional de Justicia Juvenil Restaurativa”[13], liderado por el Ministerio Público del Perú, cuya representante es, desde su inicio, la Fiscal Superior Rita Arleny Figueroa Vásquez, co-autora del presente artículo.  Desde aquel año transcurrieron importantes avances en la aplicación del enfoque de la justicia restaurativa, principalmente desde la experiencia prejudicial del Ministerio Público en la atención de los casos de adolescentes que cometen infracciones “no graves” [14] a la ley penal, pero también desde la participación de otras instituciones y actores clave en todo el proceso de intervención. 

Así, es evidente que el Programa de JJR peruano, nacido de un proyecto piloto en dos distritos de unos cien mil habitantes cada uno, se fue extendiendo paulatinamente durante  la última década, cubriendo y desarrollándose en la actualidad en doce Distritos Fiscales, y con 22 Distritos Fiscales[15] más por cubrir, para el efecto de mapear todo el territorio nacional.

Como resultado de lo anterior, y marcando un nuevo hito muy valorable, el citado proyecto fue incluido en 2016 en el “Programa de Prevención Estratégica del Delito” del Ministerio Público (PPED), siendo denominado desde ese entonces “Línea de Acción Justicia Juvenil Restaurativa” manteniendo la naturaleza de sus funciones[16]. 

En cuanto a la implementación, el Ministerio Público no tiene centros de mediación. Las intervenciones se inician desde la detención de un adolescente en una dependencia policial (Comisaría), o desde la formulación de la denuncia de una víctima por un acto delictivo cometido por un adolescente mayor de 14 y menor de 18 años de edad. Los Equipos interdisciplinarios, compuestos por un/a trabajador/a social y un/a psicólogo/a, atienden separadamente al adolescente, se promueve la asistencia de un defensor especializado tanto para la víctima como para el presunto imputado. Un o una Fiscal de Familia, formado/a en justicia restaurativa, acude a la dependencia policial para iniciar el proceso de intervención y evaluar si es factible aplicar, conforme a la información proporcionada por el Equipo Interdisciplinario, algún mecanismo restaurativo -principalmente la mediación- y la “Remisión Fiscal” -salida alternativa al proceso-, de manera inmediata o, según el caso, en un tiempo mínimo ulterior.

En algunas Comisarías el personal policial ha sido capacitado en justicia restaurativa, con las habilidades y capacidades necesarias, respondiendo cabalmente a los procedimientos y respetando los derechos del niño[17]. 

Sin duda, ha sido el Ministerio Público quien ha impulsado desde 2010 con mayor fuerza y liderazgo el enfoque restaurativo en los casos de adolescentes en conflicto con la ley penal atendidos a nivel prejudicial[18]. Sin embargo, también hay que reconocer que existen otras instituciones que desde su especialidad y su responsabilidad  aportaron, unas más que otras, con más o menos motivación e interés, en la construcción y desarrollo del Programa. Así, por ejemplo, la Policía Nacional del Perú (PNP), que a fines de 2008 inauguró en el Distrito de El Agustino, Lima, el primer “Módulo de Atención Especializada de Adolescentes en Comisaría”[19]. En la actualidad se cuenta con tres Comisarías con este tipo de Módulos y con personal formado para atender tanto a los adolescentes infractores detenidos como a las víctimas que interpusieron una denuncia.

Por otro lado, es importante mencionar también al Ministerio de Justicia, a cargo de la administración de los centros juveniles cerrados y abiertos en todo el territorio peruano[20], el cual capacitó a cientos de operadores de justicia -entre otros, a los defensores púbicos- sobre la justicia restaurativa.

Además, otras instituciones formadoras en este tema fueron la Academia de la Magistratura y la Escuela del Ministerio Público, con el desarrollo periódico de cursos, presenciales y virtuales, sobre justicia restaurativa.

No podemos obviar tampoco la participación del Poder Judicial, aunque inicialmente con menor presencia y actuación concreta, debido a una falta de liderazgo y recursos humanos y económicos. Más adelante, la Jueza Suprema del Poder Judicial, Janet Tello Gilardi, Presidenta a la vez de la Comisión Permanente de Acceso a la Justicia de Personas Vulnerables[21], practicó múltiples e importantes esfuerzos, para no solo dar a conocer la justicia restaurativa a los operadores de justicia, sino a efecto de motivarlos a que la apliquen más y mejor, impulsando cambios notables, aunque aún insuficientes, en el marco del CNA[22].

Por otra parte, en cuanto a la sociedad civil y los gobiernos locales, como las alcaldías y los gobiernos departamentales, también se implicaron de diversas maneras que van desde aportes económicos a través de pagos a profesionales (psicólogos y trabajadores sociales), entrega de locales, pagos de servicios y programas especializados, gratuitos o a muy bajo costo, accesibles tanto para las víctimas como para los infractores.

Por su parte, la Defensoría del Pueblo, a través de sus pertinentes conclusiones y recomendaciones publicadas en Informes periódicos sobre el estado de los adolescentes en conflicto con la ley penal y/o en situación de privación de su libertad, promovieron que el Gobierno de turno, Congreso de la República, Poder Judicial, Ministerio Público y el Ministerio de Justicia impulsaran su involucramiento en el desarrollo de la justicia restaurativa en el Perú.

Al contrario, la gran mayoría de los medios de comunicación -tanto escrito como radial y ,sobre todo, televisivo-, llamados el  “cuarto poder”, a lo largo del tiempo ha obstaculizado fuerte y constantemente el progreso de la justicia restaurativa en el Perú, a través de noticieros amarillistas que influyen profundamente en el reforzamiento del  pensamiento punitivo de la sociedad en general, incluidos líderes políticos, congresistas, con el respaldo a propuestas legislativas de tipo “Mano Dura” (retribucionismo), y promoviendo así el aumento de la aplicación de penas, la supresión de los beneficios penitenciarios, la reducción de la edad de responsabilidad penal de 18 a 16 años y la incorporación de la pena de muerte para delitos graves. Desde esta perspectiva, es posible afirmar que en el Perú no ha sido fácil, aunque imposible tampoco, promover la aplicación de la justicia restaurativa en otros ámbitos diversos del sistema penal, como son el educativo, comunitario y laboral, por ejemplo.

Retomando la revisión del desarrollo del Programa Nacional de JJR, en el año 2016 fue convertido en una Línea de Acción e incluido en el Programa de Prevención Estratégica del Ministerio Público, el cual contiene otras cuatro Líneas de Acción, de naturaleza eminentemente preventiva: “Jóvenes Líderes”, “Padres Construyendo Hijos de Éxito”, “Fiscales Escolares” y “Jornadas de Acercamiento a la Comunidad”. Es interesante destacar que estas líneas tienen un enfoque proactivo (desarrollar comunidad; forjar relaciones) y preventivo (trabajar población jóvenes en situación de riesgo y vulnerabilidad: miembros de pandillas, etcétera).

Como vemos, el desarrollo de una mirada distinta al adolescente en conflicto con la ley penal y con la vida (especializada y diferenciada) no fue fácil en el país, siendo el caso que, en ese proceso, la experiencia de la incipiente aplicación de la justicia restaurativa trajo como consecuencia que desde el Congreso de la República en el año 2007 se instalara una comisión intersectorial para la reforma del Código de los Niños y Adolescentes, de la cual los autores de este artículo formaron parte. Vale resaltar que, si bien la citada comisión cumplió totalmente su tarea promoviendo importantes cambios en todas las materias sustantivas y procesales de ese cuerpo normativo, debido al cambio de la representación parlamentaria, los aportes, especialmente en materia del proceso contra el adolescente infractor, sirvieron de referencia para el efecto de elevar, por Decreto Legislativo, la edad de responsabilidad penal fijada en el Código de 12 a 14 años, cuando otros países en la región latinoamericana tenían la tendencia contraria: bajarla de 16 a 14 años[23].  Este aporte fue destacado por el reconocido jurista argentino Atilio Álvarez, como un importante logro a nivel de la región.

Diez años después, en 2017, se positivizó el enfoque restaurativo en la legislación peruana, con la aprobación y publicación del Código de Responsabilidad Penal de Adolescentes (Decreto Legislativo Número 1348), señalando el legislador en ese cuerpo normativo: “Se debe promover durante el proceso, en la medida de lo posible, la participación de la víctima para lograr su reparación adecuada, así como la aceptación de responsabilidad del adolescente por el daño causado, como forma para superar los efectos negativos de la infracción y prevenir la comisión de otras futuras.”[24] Con la aplicación de las “Salidas Alternativas” (remisión y acuerdo reparatorio), se prioriza, además de la desjudicialización, la reinserción social de los adolescentes, a través de la atención de sus necesidades oportunamente identificadas, sobre la base del abordaje individual e integral de los factores de riesgo y de protección que presentan. Vale destacar que el aspecto procesal del Código de Responsabilidad Penal de Adolescentes aún está en “vacatio legis”, encontrándose vigentes solo los Títulos relativos a “Tipos de Medidas Socioeducativas” y “Ejecución de Medidas Socioeducativas”.  El aspecto procesal previsto de este cuerpo normativo no se encuentra aún vigente.

Al margen de lo indicado, vale precisar que el trámite de la aplicación de la Remisión a nivel prejudicial y judicial se rige en la actualidad  por el Código de los Niños y Adolescentes; y, aunque en él no se encuentra previsto el enfoque de la “justicia restaurativa”, se trata de una buena práctica aprendida y reconocida por todo el sistema de administración de justicia del país, contando la Línea de Acción “Justicia Juvenil Restaurativa” del Ministerio Público una regulación institucional desde el año 2014 para su aplicación.

En este estado vale precisar que, en tal contexto, la práctica restaurativa que se aplica en el Perú consiste en que en la atención de los casos interviene un profesional de los Equipos Técnicos Interdisciplinarios a modo de “Mediador”, con el objeto de lograr un acercamiento entre el adolescente y la víctima para lograr la reparación del daño causado. Sin embargo, por distintas razones, lo cierto es que en la mayoría de ellos las víctimas no quieren participar en ese proceso.

Cuando se dan situaciones como las descritas y el adolescente ha reconocido su responsabilidad en los hechos que se le imputan, se promueve un proceso restaurativo de reparación indirecta, a través de actuaciones propositivas concretas, a efecto lograr cambios conductuales, apoyados en los “programas de orientación” previamente estructurados. 

Pasando ahora a revisar la implementación junto a ciertos resultados más relevantes, a continuación se presentan aquellos que desde la experiencia del Ministerio Público han resaltado desde 2010 hasta el primer trimestre de 2020:

• Se garantizaron los derechos de adolescentes atendidos en los doce Distritos Fiscales donde se encuentra implementada la Línea de Acción, evitando así situaciones de vulneración de sus derechos desde la etapa policial.
• Se otorgó un alto porcentaje de remisiones a nivel prejudicial a favor de adolescentes que cometieron infracciones a la ley penal que no revistieron gravedad, que reconocieron su responsabilidad y estuvieron en condiciones de reparar el daño, junto a la incorporación a un programa de orientación específicamente diseñado a sus propias necesidades (factores de riesgo y de protección).
• Se mejoró la dinámica de comunicación y de supervisión de los padres y/o apoderados para con los adolescentes.
• Se afianzó el vínculo afectivo entre ellos, a través de orientación, consejería, talleres y/o charlas grupales y círculos restaurativos entre otras actividades, actualmente, haciendo uso de diversas herramientas comunicacionales tales como Google Meet y video llamadas WhatsApp, entre otras.
• Se cuenta con el instrumento técnico denominado “Matriz de evaluación de resultados de la Línea de Acción Justicia Juvenil Restaurativa con los adolescentes en conflicto con la ley penal en el marco de la remisión fiscal”, la cual contribuye a estimar de manera objetiva el progreso de los adolescentes atendidos en diversas áreas de desarrollo, como el personal, el familiar, el social y el laboral.
• Se cuenta en la actualidad con el Protocolo denominado “Actuación Institucional de la Línea de Acción Justicia Juvenil Restaurativa, en la atención de adolescentes en conflicto con la ley penal, que presentan consumo problemático de alcohol y/o drogas”[25], dirigido a que desde un enfoque de justicia restaurativa y terapéutica tratemos de una manera más diferenciada y técnica a quienes padecen de graves adicciones.

El citado Protocolo se aplica  para los casos de adolescentes que incurrieron en  la comisión de hechos punibles que no revistieron gravedad (no utilizaron violencia o grave amenaza de violencia contra la víctima), reconocieron su responsabilidad, están en aptitud de reparar (de manera directa o indirecta), así como de incorporarse a una programa de orientación pero, sin embargo, presentan signos de consumo problemático de sustancias tóxicas -drogas, alcohol, etcétera- que permiten presumir que se desalentarán en ese proceso. En estos casos, se practican los exámenes clínicos y psicológicos correspondientes para el efecto de determinar el nivel y tipo de adicción, y se elabora un “programa de orientación” específico, con el apoyo de los “Centros de Salud Mental Comunitarios” (Ministerio de Salud), a efecto de fidelizar al adolescente a su proceso de desadicción. Se da un mayor nivel de supervisión y acompañamiento por parte de los profesionales de los Equipos Técnicos. Los Fiscales promueven audiencias periódicas para conocer los avances o retrocesos de ese proceso de desadicción, tomando de primera fuente la información necesaria (profesionales de los Equipos Técnicos), para que en las citadas diligencias puedan alentar o llamar la atención y hacer reflexionar al adolescente y a sus padres o responsables respecto a la importancia de no desertar de su programa desadictivo.

En la medida del avance en el proceso de desadicción, se trabajan otras áreas de desarrollo, como la reinserción a la educación básica regular, la adquisición de capacidades y habilidades para la vida, etcétera.

Concluye positivamente ese proceso y se dicta la remisión fiscal.   

• Un importante número de adolescentes culminaron su “programa de orientación”, con bajos niveles de reiterancia en la comisión de un nuevo ilícito penal.

Al margen de lo indicado, consideramos que tanto en el actual Código de los Niños y Adolescentes (vigente para el proceso seguido contra el adolescente infractor), como en el Código de Responsabilidad Penal de Adolescentes (efectivo solo respecto a las Medidas Socioeducativas y su ejecución), se debe considerar un acceso más amplio a diversos mecanismos restaurativos, como por ejemplo las reuniones restaurativas, y no únicamente limitarlos a la mediación y conciliación, como se señala en los alcances del artículo 142 del segundo de los nombrados. Por otro lado, es también necesario que el enfoque restaurativo no sea como lo es actualmente en el CNA[26] exclusivamente para infracciones que no revistan gravedad, sino que también pueda ser aplicado para las que son implícitamente calificadas como “graves” (en determinadas circunstancias reguladas por ley), pues hay suficientes estudios e investigaciones en distintos países del mundo que han demostrado su efectividad y satisfacción por parte de los actores en conflicto.

En este orden de ideas, la aplicación de una justicia restaurativa ha condicionado, como volvemos a mencionar, una significativa reducción de conductas reiterantes por parte de los adolescentes en conflicto con la ley penal que se beneficiaron de la remisión fiscal[27] (Salida Alternativa), así como con el acompañamiento por profesionales de equipos interdisciplinarios[28], durante la ejecución de sus respectivos “programas de orientación”. Paralelamente, los Fiscales y otros profesionales que participaron en la atención de los casos adoptaron un estilo de autoridad positiva, la creación de espacios de escucha y diálogo, la confrontación justa y respetuosa para promover los sentidos de responsabilidad y reparación de daños, y la aplicación de los diferentes mecanismos restaurativos, especialmente la mediación penal en los casos en los que la víctima lo aceptaba.

Más allá de la Justicia Juvenil Restaurativa en el ámbito penal

Primero, todas las experiencias relativas a la justicia restaurativa y prácticas restaurativas se han dado exclusivamente con niños, niñas, adolescentes y jóvenes, y no con la población adulta, salvo algunas pequeñas iniciativas a nivel de equipos de trabajo, en las asociaciones y ONG’s, por ejemplo.

En el sistema educativo, el Ministerio de Educación no ha considerado aún a las prácticas restaurativas como una política formal que utiliza los diversos mecanismos restaurativos tanto para prevenir como para resolver tensiones y conflictos. Sin embargo, varias decenas de colegios en el país formaron a sus maestros y maestras, o parte del equipo profesoral, y aplican hasta cierto grado algunos mecanismos restaurativos como la comunicación no violenta y los círculos de diálogo, entre otros[29]. De manera personal, instituciones educativas, colegios y escuelas, públicos y privados, se han esforzado para desarrollar paulatinamente una cultura restaurativa luego de haber pasado por un proceso de formación en prácticas restaurativas[30], con el objetivo de forjar relaciones saludables, fuertes y duraderas entre todos los actores de su institución (profesores, estudiantes, padres y madres de familia, etcétera[31]).

Desde que la pandemia del COVID se ha instalado, estos colegios aprovecharon para reforzar sus relaciones interpersonales entre todos los actores, aunque de manera virtual. Han logrado a crear, por ejemplo, espacios donde los y las estudiantes, los padres y madres de familia pueden expresar sus sentimientos y pensamientos sobre la situación por la cual están pasando y sentir que sus voces están siendo escuchadas, compartiendo y aprendiendo de todos y todas.

Una iniciativa muy interesante dentro del Ministerio de Educación, que se encuentra actualmente en su etapa de finalización, es el desarrollo de un curso virtual de auto aprendizaje con relación al enfoque restaurativo para docentes interviniendo en centros penitenciarios de adultos y adolescentes[32].  

Otra experiencia distinguida relacionada al enfoque restaurativo ha sido la formación de  personal de la gerencia de trabajo y promoción del empleo del Ministerio de Trabajo sobre la prevención y resolución de conflictos en los lugares de trabajo, con la finalidad de conocer y emplear otras herramientas que el arbitraje y la conciliación -por ejemplo, los círculos de diálogo- para promover un clima laboral positivo y colaborativo, y las reuniones restaurativas para resolver conflictos laborales que se presenten dentro de los equipos o entre el personal y sus empleadores, incluyendo a veces a los líderes sindicales[33]. Cabe resaltar que estas herramientas son utilizadas tanto como mecanismo preventivo que ayuda a construir una cultura y clima laboral apropiado, como para solucionar los conflictos a través de círculos restaurativos que permiten instalar un proceso para conocerse y entender cómo ciertos comportamientos y actitudes  afectan al conjunto del equipo.

Aún quedan dificultades, limitaciones y obstáculos a superar para lograr una consolidación, implementación y mejor integración de la justicia restaurativa en el seno de todas las instituciones públicas y privadas.  Por ejemplo:

• En el plano político, se espera mayor voluntad y motivación para desarrollar buenas y claras leyes y normas con relación al enfoque restaurativo en distintos ámbitos.
• Se necesita de un presupuesto superior para garantizar una implementación mayor y más efectiva, no solo en el sistema de administración de justicia juvenil sino también de adultos, así como en los ministerios de educación, de justicia, de trabajo y los que cubren todos los asuntos y conflictos sociales, frecuentes y numerosos en el Perú.
• A pesar de que con el enfoque restaurativo en el sistema de justicia juvenil se han priorizado medidas alternativas a la privación de la libertad, aún hay un alto número de personas privadas de su libertad y hacinamiento en los centros penitenciarios. 
• En cuanto a la formación en justicia y práctica restaurativa, aunque los últimos años se dieron muchos cursos, talleres y conferencias sobre esta temática, es necesario también que esta formación comience a integrarse desde las carreras universitarias, entre otros, en los ámbitos de las ciencias del derecho y sociales.
• Ya que ahora la gran mayoría de los países de la región de América del Sur tiene algún proyecto, programa y herramientas, es momento de estimular y activar aún más, con voluntad y apertura, los  intercambios de experiencias, buenas prácticas y materiales provenientes de todos los ámbitos posibles. La pandemia nos ha demostrado que mucho se puede realizar de forma virtual.

Para concluir, podemos afirmar que el Perú ha sido uno de los pioneros en la región en implementar dentro de su sistema de administración penal juvenil el enfoque restaurativo, aunque sigue pendiente hacerlo en el ámbito de adultos. Esta reconocida experiencia ha motivado a otros países de la región a seguir el paso, como Bolivia y Ecuador, por ejemplo. Sin embargo, Perú no ha llegado todavía a desarrollar un sistema de justicia completamente restaurativo (ofensor – víctima y comunidad) y a cubrir todo el territorio e insertar una cultura restaurativa en ámbitos tan importantes como el sistema educativo, laboral y comunitario.

Perú está atravesando desde hace muchos años tensiones y conflictos sociales, uno tras de otro; muchos de ellos podrían ser prevenidos y resueltos a través de una óptica restaurativa y no con la habitual represiva, empleada en la mayoría de los casos. Si bien hubo importantes cambios y resultados positivos logrados durante los últimos 15 años, queda aún mucho por hacer para llegar a una convivencia pacífica, prevenir y resolver los conflictos violentos a través de la vía restaurativa, acompañando en los casos que se merecen, por la justicia penal tradicional.

BIBLIOGRAFÍA

• Revista Justicia para Crecer, nº 1 al 18. Editado por la fundación Terre des hommes Lausanne.
• Vásquez, O. & Cerrón C. (2015). Aprender de experiencias para transformar realidades. Capitalización de Experiencias en JJR del Ministerio Público y la Fundación Terre des hommes –Laussane. Lima.
• Vásquez, O.  (2012). Hacia un sistema de justicia juvenil con un enfoque restaurativo. Propuesta de Lineamientos de Política. Fundación Terre des hommes – Lausanne Encuentros, Casa de la Juventud. Lima.