Resumen

Texto

Introducción

Los lamentables sucesos que tuvieron lugar en los centros de privación de libertad en el Ecuador[1] a inicios del año 2021 enfocaron la atención en la situación del sistema penitenciario de este país. Realidades relacionadas a la falta de recursos económicos, equipos técnicos y personal de seguridad se sumaron a situaciones de sobrepoblación y hacinamiento[2], y disputas territoriales entre organizaciones criminales se conjugaron para conformar lo que ha sido la peor crisis carcelaria en el Ecuador, con 79 muertos y cientos de heridos entre las personas privadas de libertad.

Frente a esta realidad, es pertinente conocer el estado de situación de la mediación y otras alternativas a la solución de conflictos en Ecuador en el sistema de justicia para adultos y en el de la Justicia Juvenil en este país, así como sus avances y desafíos para evitar que la desestructuración del sistema de rehabilitación social impacte a adolescentes y jóvenes en conflicto con la ley penal (AJCLP). En Ecuador, en los últimos años, se realizaron esfuerzos importantes para el desarrollo de un sistema de mediación como un mecanismo de descongestionamiento del sistema judicial, en un contexto de reforma en el sistema. Sin embargo, este impulso ha encontrado algunas limitaciones en el sistema de mediación, y no se ha logrado posicionar estrategias restaurativas de manera generalizada. Sin embargo, en el ámbito de la justicia juvenil se ha desarrollado una serie de avances importantes en la implementación del enfoque restaurativo, en particular en el sistema de justicia juvenil (JJ) y en apego a compromisos internacionales y constitucionales del país a los estándares internacionales en esta materia.

1. Marco legal e institucional de la Justicia Juvenil en el Ecuador: entre consolidación y debilitamiento

1.a Marco legal

La Mediación y la Conciliación se han reconocido en la norma ecuatoriana. El Código Orgánico de la Función Judicial establece procesos para la acreditación y promoción de la mediación, en particular en materia civil. El Consejo de la Judicatura cuenta con un Reglamento para el Centro de Mediación, una instancia de la Función Judicial que se encarga de la regulación y promoción de este mecanismo[3]. Asimismo, este Reglamento establece la metodología que se usa en el sistema y la acreditación de mediadores que no son parte del Centro de Mediación del Consejo de la Judicatura. Uno de los mayores retos para la mediación en Ecuador es generar mayor atención y confianza para que los usuarios del sistema prioricen a la mediación ante el uso del sistema de justicia tradicional. La Conciliación, por su parte, ha sido reconocida en Código Orgánico Integral Penal. Esta es administrada por los jueces a cargo de las causas, por lo cual no puede ser considerada una forma extrajudicial. No existe información pública sobre el uso de la Conciliación en los tribunales del país.

En cuanto a la Justicia restaurativa en el sistema penal de adultos, el primer artículo sobre este tema fue introducido en una propuesta de reforma al Código Orgánico Integral Penal en 2020[4]. Sin embargo, esta propuesta se limita al tema de reparación integral a las víctimas, y no como un mecanismo de resolución del conflicto de manera más amplia[5]. No se ha logrado posicionar el concepto de justicia restaurativa en la justicia penal de adultos en Ecuador.

Es importante mencionar que la justicia restaurativa aún no tiene un público receptivo. El discurso y la punitividad de la norma, en especial en materia penal, han promovido un pensamiento castigador en la sociedad, en particular en las víctimas. Existen pocos esfuerzos por promover procesos de paz en los sistemas de justicia, en especial debido a una fuerte crisis económica en el país, altos índices de violencia y el contexto de la pandemia mundial causada por el COVID 19. Este sentimiento punitivo se reduce ligeramente en las víctimas de infracciones penales por parte de adolescentes, posiblemente porque el nivel de vulnerabilidad de los agresores es más visible.

En este contexto, el enfoque restaurativo sí ha tenido avances en la Justicia Juvenil en Ecuador. En el 2003 se aprobó en Ecuador el Código Orgánico de la Niñez y Adolescencia (CONA)[6], marcando un hito regional, al ser el primer código de América del Sur alineado con los principios de la Convención de los Derechos del Niño[7]. Eso se refleja en particular en los libros IV y V del CONA, dedicados al sistema de adolescentes infractores, indicando que se aplicarán los principios de la Doctrina de Protección Integral, así como estándares internacionales en materia de JJ, respetando el principio de especialidad, mínima intervención penal y  el uso de la privación de libertad como último recurso.

Con la adopción de la Constitución de la República en el año 2008, se introdujeron algunos cambios importantes en el marco normativo del Ecuador[8]. Por ejemplo, según el artículo 3 de la Constitución, el primer deber del Estado es “garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales”. Por su parte, el artículo 35 menciona que “las personas adultas mayores, niñas, niños y adolescentes, mujeres embarazadas, personas con discapacidad, personas privadas de libertad y quienes adolezcan de enfermedades catastróficas o de alta complejidad recibirán atención prioritaria y especializada en los ámbitos público y privado”. La Constitución del Ecuador considera entonces a los AJCLP como personas con doble vulnerabilidad y, por lo tanto, es necesario prestarles una especial protección y atención prioritaria.

En su artículo 11.3, la Constitución menciona que “los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte”. Por su parte, el artículo 424 dice: “La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica. La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder público”.

1. b. Instituciones y actores a cargo de la JJ en el Ecuador

A nivel institucional, en noviembre de 2007 fue creado el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos[9], cuyos principales objetivos eran[10] la coordinación, ejecución y monitoreo de programas y proyectos de entidades involucradas en el sistema de rehabilitación social, así como los relacionados con AJCLP[11]. Asimismo, debía vigilar el sistema penitenciario a nivel nacional para evitar situaciones de sobrepoblación penitenciaria, y administrar los centros de internamiento de adolescentes, conforme a las políticas establecidas por el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia.

Mediante Decreto Presidencial n°1317[12] de 2008, se confirió al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos la responsabilidad de coordinar las obligaciones originadas en el sistema interamericano de derechos humanos y en el sistema universal de derechos humanos, y demás compromisos internacionales en la materia. Estos fueron considerados adelantos importantes en el Ecuador en materia de políticas de rehabilitación social y reintegración.

A partir de 2014, se dio una serie de cambios que es de importancia notar para tener una perspectiva general de la evolución de la JJ en el Ecuador.

En el año 2014, se realizó una reforma al Código Orgánico Integral Penal, y a su vez al CONA[13], que significó un endurecimiento de penas y medidas socioeducativas, cuya consecuencia fue el crecimiento de la población penitenciaria de 10 mil personas a más de 40 mil entre 2009 y 2019[14]. En el ámbito de la JJ, se duplicó el tiempo de privación de libertad máxima, que previamente era de cuatro años, para llegar a ocho. En paralelo,  esta reforma crea el sistema de medidas socioeducativas no privativas de libertad.

En noviembre de 2018, y bajo argumentos de eficiencia fiscal, mediante decreto ejecutivo se disolvió el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos y se creó el Servicio Nacional de Atención Integral a Personas Adultas Privadas de Libertad y Adolescentes Infractores (SNAI)[15], que será la institución responsable de ejercer la rectoría, regulación, planificación y coordinación del Sistema Nacional de Rehabilitación Social. El SNAI además, ejercerá todas las atribuciones relativas a la rehabilitación, reinserción, seguridad, indultos, conmutación o rebaja de penas y medidas cautelares para personas adultas privadas de la libertad, así como el desarrollo integral de los AJCLP.

2. El desarrollo del Enfoque Restaurativo en la política pública en Ecuador

2.a. Renovación de compromisos a nivel internacional

En este marco legal e institucional, el enfoque restaurativo se ha desarrollado únicamente en los ámbitos relativos a la JJ.

A nivel internacional, el Ecuador suscribió la Declaración Iberoamericana de Justicia Juvenil Restaurativa en mayo de 2015[16], durante la Asamblea Plenaria de la Conferencia de Ministros de Justicia de países Iberoamericanos[17]. Por su parte, en 2018, el Consejo de la Judicatura  del Ecuador firmó el Decálogo Iberoamericano de Justicia Juvenil Restaurativa[18], en el contexto de la Cumbre Judicial Iberoamericana. Ese mismo año, la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos firmó un Decálogo similar, al que Ecuador suscribió igualmente[19]. Estos documentos renuevan el compromiso del Estado con los principios internacionales de la JJ y se comprometen al fortalecimiento del enfoque restaurativo en esta materia.

2.b. Desarrollo de instrumentos de política pública para fortalecer la JJR en el Ecuador

A nivel nacional, se aprobó y publicó en el año 2015 la Guía de Autoformación “Unidos por la Seguridad Ciudadana”[20], elaborada por Terre des hommes – Lausanne (Tdh) en conjunto con la Policía Comunitaria de Ecuador, que contiene un enfoque restaurativo en la prevención del conflicto y en el abordaje de la policía comunitaria en torno a la seguridad ciudadana. En esta época, la Policía Comunitaria del Ecuador fue conocida en América Latina como un referente sobre el nuevo rol de la policía, rechazando mecanismos de represión y fortaleciendo su relación con las comunidades. 

De igual forma, en 2015, el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos publicó la Guía de Autoformación “Construyendo Oportunidades”, como herramienta complementaria al Modelo de Atención Integral Socio-psico-pedagógico para el cumplimiento de medidas socioeducativas privativas y no privativas de libertad que está enfocada en el desarrollo de habilidades de vida de los ACLP[21].

Asimismo, se han publicado y difundido a nivel nacional, con el apoyo de la cooperación internacional y el acompañamiento técnico de la Fundación Terre des hommes – Lausanne, la Guía de Aplicación del Enfoque Restaurativo del Consejo de la Judicatura[22], para su aplicación en Unidades Judiciales a nivel nacional en 2016. Esta Guía fue elaborada por el equipo de Tdh y la Dirección de Acceso a los Servicios de Justicia del Consejo de la Judicatura, y validada por un grupo de jueces de primera y segunda instancia a nivel nacional. Al ser una Guía, su aplicación se usa principalmente en el contexto de formación. Asimismo, Tdh y el entonces Ministerio de Justicia elaboraron y publicaron el Manual para la Implementación de los Espacios Lúdicos para Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal[23], que fue implementado en los Centros de Adolescentes Infractores (CAI) y Unidades Zonales de Desarrollo Integral (UZDI).

Igualmente, se publicó la Guía Práctica de Litigio en Justicia Juvenil con Enfoque Restaurativo[24] de la Defensoría Pública de Ecuador, en 2018. Esta Guía fue construida entre Tdh y equipos especializados de la Defensoría Pública, y tiene como objetivo fortalecer los conocimientos de los Defensores Públicos de Ecuador, recordar los estándares internacionales en la materia, establecer una serie de recomendaciones para todas las etapas procesales según la norma y estándares internacionales y ser un material de consulta permanente para los operadores de justicia.

Este esfuerzo nacional por consolidar la Justicia Juvenil Restaurativa (JJR) se confirmó en el año 2019, cuando la Corte Constitucional emitió la sentencia 009-17-CN[25], que reconoce al enfoque restaurativo como el mejor mecanismo para conseguir los objetivos de la JJ, en armonía con los estándares internacionales en la materia. Esta sentencia marca un hito al solicitar a las instituciones del sector Justicia del Ecuador cambios para garantizar la imparcialidad y la acreditación de especialidad para operadores de justicia en materia de JJ en este país. En seguimiento a esta sentencia, el Consejo de la Judicatura del Ecuador aprobó la Resolución 152 de 2019, estableciendo los mecanismos para dar cumplimiento a la sentencia antes mencionada, y se inicia un plan de acreditación junto con la creación de una Comisión interinstitucional en JJR.

La Resolución 152 establece lineamientos para dar inicio a procesos de acreditación de especialidad en materia de justicia juvenil restaurativa y, además, determina las competencias de las unidades judiciales con relación a la materia a nivel cantonal. Esto tiene como fin garantizar la imparcialidad y asegurar que los ACLP tengan atención especializada, fundamentalmente en etapa de juicio. La Comisión Interinstitucional tiene como objetivo coordinar acciones para la ejecución de un Plan de acreditación de operadores de justicia a nivel nacional y coordinar acciones pertinentes para el fortalecimiento del sistema en el ámbito de la prevención de la delincuencia juvenil, el sistema judicial y la ejecución de medidas socioeducativas. La Comisión está conformada por las máximas autoridades del Consejo de la Judicatura, la Defensoría Pública, la Fiscalía, el Ministerio de Gobierno, el SNAI y otras instituciones y organizaciones invitadas. Se prevé que las máximas autoridades tengan reuniones semestrales, y que los equipos técnicos avancen en las propuestas de manera continua.

Finalmente, en el año 2020, el SNAI aprobó el Modelo de Atención Integral Restaurativo[26] para la ejecución de medidas socioeducativas privativas y no privativas de libertad. 

3. Análisis de la situación de la JJR en el Ecuador

3.a. Estado de situación actual

Actualmente, en el Ecuador hay once Centros de Adolescentes Infractores (CAI) en todo el país, de los cuales nueve son para varones y dos para mujeres. Adicionalmente, existen ocho Unidades Zonales de Desarrollo Integral (UZDIs) a nivel nacional. Cabe señalar que las UZDIs son unidades especializadas en el seguimiento y control del cumplimiento de medidas socioeducativas no privativas de libertad, mientras que los CAIs se centran en el cumplimiento de medidas privativas de libertad para AJCLP.

A diciembre de 2020, estas instancias atendían a un total de 689 ACLP. El cuadro a continuación presenta el número de adolescentes cumpliendo medidas socioeducativas en Ecuador, con corte en diciembre de 2020:[27]

Según el SNAI, al menos 60 por ciento de los AJCLP cumple medidas socioeducativas por infracciones de naturaleza sexual. No se cuenta con información detallada sobre las otras infracciones. En cuanto a la duración de las medidas socioeducativas, oscilan de uno a 18 meses en medidas no privativas de libertad, y de cero a ocho años en medidas privativas de libertad.

Es importante saber que más del 60 por ciento de AJCLP que cumplen medidas socioeducativas privativas de libertad, han cumplido al menos la mayoría de edad y están privados de libertad en distintos CAIs a nivel nacional. Por la duración de las medidas privativas de libertad, algunos jóvenes alcanzan los 25 años de edad en los CAIs.

En el ámbito judicial, hay nueve jueces a cargo de Unidades Judiciales especializadas en Adolescentes Infractores en cuatro de un total de 221 Cantones existentes en todo el Ecuador, a pesar de que es un mandato constitucional que existan jueces especializados en niñez y adolescencia en cada cantón del país. La Resolución 152 de 2019 del Consejo de la Judicatura establece las competencias en JJR en cada Cantón para garantizar la atención de jueces de Niñez y Adolescencia, al menos en etapa de juicio, debido a que no existen Unidades Judiciales especializadas en justicia juvenil restaurativa en la gran mayoría de cantones.

Finalmente, no existe oferta académica que acredite la especialidad en JJR en Ecuador, por lo que el Consejo de la Judicatura se encuentra en proceso de elaboración de un Plan de Acreditación para jueces, fiscales y Defensores Públicos.

4. Conclusiones:  avances y desafíos de la JJR en el Ecuador

Una vez presentadas las principales características del sistema de JJR en el país, es importante reconocer que el Ecuador se ha comprometido a nivel internacional en dar cumplimiento a principios y estándares internacionales, algo que es visible no solamente en los compromisos regionales adquiridos recientemente, sino en la sentencia de la Corte Constitucional. Asimismo, se han aprobado instrumentos de política pública en los últimos años (Guía defensores, MAIR, Resolución 152 del CJ). En el ámbito de la justicia restaurativa de adultos, no se ha logrado posicionar los métodos alternativos de resolución de conflictos más allá del sistema de mediación y la conciliación, que tienen una serie de dificultades relacionadas con la falta de recursos, de personal especializado y de comprensión por parte de los usuarios del sistema. En el país, la visión punitiva promovida a través del endurecimiento de penas ha contribuido a que las víctimas no se sientan apoyadas por métodos alternativos de resolución de conflictos, sino que busquen la pena como una forma de castigo.

No obstante los avances y logros, el país enfrenta grandes desafíos para que las alternativas a la judicialización y a la resolución de conflictos y el sistema de JJR cumplan con estándares internacionales y con los objetivos de reintegración de la JJ. En primer lugar, existe una falta de recursos humanos y económicos que permitan, por un lado, contar con equipos técnicos especializados en todas las etapas del proceso prejudicial y judicial de los usuarios (agresor y víctima), desde su primer contacto con la policía, los defensores, fiscales, jueces y demás actores que intervienen, hasta el cumplimiento de los acuerdos, la pena o la medida socio-educativa determinada. Esta falta de especialidad genera tensiones entre enfoques que son muchas veces solapamientos de enfoques punitivos y restaurativos entre otros.

La falta de especialización en el sistema de justicia juvenil implica la pérdida de servicios específicos para NNA, debido en particular a la ampliación de las competencias de los actores institucionales responsables de implementar políticas de protección a nivel nacional.

Existen grandes desafíos en materia de políticas de prevención de la comisión de delitos, en particular en materia de prevención de delitos sexuales. No hay políticas públicas ni servicios de educación sexual integral, de consumo de sustancias, prevención de violencia intrafamiliar, y, en general, existe una carencia total de políticas de prevención de la criminalidad juvenil, de violencia intrafamiliar y de otras formas de violencia que contribuyen a la delincuencia en general.

A nivel institucional, el diseño del sistema de privación de libertad de AJCLP es responsabilidad de la misma institución, el SNAI, que es responsable de la administración del sistema penitenciario de adultos, lo que genera que se den filtraciones del enfoque carcelario en el sistema de medidas socioeducativas de AJCLP. Este problema es agravado por la falta de personal especializado, ya que quienes trabajaban en el sistema de adultos han sido trasladados al sistema de adolescentes sin garantizar su formación o especialidad. 

Por otro lado, las medidas no privativas de libertad no cuentan con los recursos humanos o económicos necesarios para articulación, coordinación, ejecución, y se percibe una falta de normativa y política pública clara sobre los procesos de reintegración, al no haberse establecido competencias del sistema de protección integral de NNA para la reintegración de ACLP. Esto es un desafío no solo del Ecuador, sino que ha sido un reto a nivel regional, tal como se ha señalado en el último número de la revista Justicia para Crecer[28].

Finalmente, como ya se mencionó antes, no existen tratamientos específicos para NNA dependientes de sustancias psicoactivas, ni se ha dado una sistematización del enfoque de género en todos los planes de intervención de ACLP, y queda mucho por desarrollar en materia de derechos sexuales y reproductivos.